بودجه ریزی در ایران
فرآيند بودجه ريزي ايران
امكان سنجي بودجه ريزي بر مبناي صفر در ايران
ساختار بودجه ريزي در ايران داراي مشكلات و ايرادات اساسي است. بسياري از كارشناسان روند تهيه، تدوين، تصويب و اجراي آن را بسيار طولاني مي دانند.فرآيندي كه در پس هر كدام از آن ها، بايد شاهد تغييراتي اساسي در مبناي اوليه آن بود. سرانجام آن چه كه از اين روند و پس از تصويب بيرون مي آيد، آن چيزي نيست كه كارشناسان پس از ماه ها بررسي كارشناسي آن را نوشته بودند.عده اي ديگر نيز اين نوع بودجه بندي را مناسب كشور نمي دانند و سرانجام بودجه بندي بر مبناي صفر را پيشنهاد كردند.بودجه ريزي بر مبناي صفر با واقع بيني بيش تري نسبت به آن گروه از عمليات و فعاليت هاي دستگاه هاي اجرايي كه مي توانند جابه جا شده و نتايج پرثمرتري را به بار آورند، مي نگرد.اگر چه اين روش بودجه ريزي بسيار پيچيده است اما گفته مي شود نتايج مطلوبي كه از اين روش به دست مي آيد، ارزش به كار بردن آن را دارد. اين روش تمركز و تاكيد بر كل تقاضاي بودجه دارد و يكي از مشخصه هاي مهم آن انعطاف پذيري است و به بودجه ريزان اين امكان را مي دهد كه بين شقوق مختلف اعتباري حق انتخاب داشته باشند. در واقع بر اين اساس هر سازمان، برنامه هاي جديد و قديم خود را همانند يك فعاليت جديد مورد ارزيابي قرار مي دهد. اساس اين روش مبتني بر نوسازي و تحول در سازمان هاست.در اين روش درجه اولويت اهداف نسبت به يكديگر تعيين مي شود.
بودجه بندي فرآيندي مستمر است كه اركان و عناصر آن در بيش تر كشورها تقريبابا يكديگر شباهت دارند، اين وجه تشابه مراحل اساسي بودجه از تهيه و تنظيم تا اجراي آن است. روش هايي كه در اين مراحل اعمال مي شود به لحاظ هدف يكي بوده، ولي كيفيت به كار گرفتن آن ها ممكن است كم و بيش فرق كند.
دولت ها عمومابراي تنظيم بودجه، نخست برآوردهاي درآمد و هزينه را براي دوره آينده پيش بيني مي كنند; سپس از مجموع اين برآوردها و تطبيق آن ها با اطلاعات و مفروضات جمع آوري شده، بودجه پيشنهادي را تهيه و تنظيم مي كنند و پس از تصويب مراجع صلاحيت دار، براي اجرا آماده مي كنند. آن ها روش ها و تدابير لازم را براي حسن اجراي بودجه به كار مي بندند و عمل نظارت به صورت بررسي نتيجه عمليات انجام مي گيرد تا به اين وسيله از برخورد مسايل و بروز مشكلات جلوگيري شود.
بودجه از چهار مرحله تشكيل مي شود كه در مجموع اين چهار مرحله را سيكل بودجه اي ناميده اند; اين چهار مرحله عبارتند از:
1- تهيه و تنظيم و پيشنهاد بودجه (بودجه پيشنهادي)
2- تصويب بودجه (بودجه مصوب)
3- اجراي بودجه (بودجه تخصياي)
4- نظارت و كنترل بودجه (تفريغ بودجه)
1- مرحله تهيه و تنظيم و پيشنهاد بودجه: هدف ها و سياست هاي كلي دولت در تنظيم بودجه سالانه كه توسط شوراي اقتصاد تنظيم مي شود، از طريق بخش نامه بودجه از سوي رييس جمهور به تمامي دستگاه هاي دولتي ابلاغ مي شود. دستگاه هاي دولتي، بودجه يك سال آينده خود را در قالب اهداف و خط مشي تعيين شده و با رعايت دستورالعمل سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور تنظيم و پيشنهاد مي كنند. سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور پس از بررسي هاي لازم و با توجه به اولويت ها و ميزان درآمدهاي پيش بيني شده، بودجه دستگاه هاي دولتي را پس از انجام تعديل لازم در لايحه بودجه كل كشور منظور و براي بررسي به شوراي اقتصاد و هيات وزيران تسليم مي كند. هيات وزيران لايحه بودجه را مورد بررسي قرار داده و پس از تاييد در مهلت قانوني به مجلس شوراي اسلامي تقديم مي كند. رييس جمهور هنگام تقديم بودجه ضمن گزارش مشروحي، رئوس برنامه هاي دولت را به اطلاع نمايندگان مجلس مي رساند.
2- مرحله تصويب بودجه: نظارت و رسيدگي قوه مقننه بر بودجه عمومي كه حاوي تمامي برنامه ها، طرح ها و فعاليت هاي قوه مجريه در سال آتي است، انجام مي گيرد.
لايحه بودجه در كميسيون هاي مختلف مجلس مورد بررسي قرار گرفته و كميسيون تلفيق اصلي مسووليت رسيدگي نهايي را برعهده دارد.
نكته مهم در اين مرحله اين است كه هدف، تصويب اعداد و ارقام نيست، بلكه منظور اصلي، رسيدگي به سياست ها و برنامه هاي دولت است كه با توجيهات اقتصادي، اجتماعي و... همراه است و به صورت اعداد و ارقام تجلي يافته است.
3- اجراي بودجه: تمامي مراحلي را شامل مي شود كه جهت وصول درآمدها و ساير منابع تامين اعتبار از يك طرف و مصرف اعتبارات پيش بيني شده و مصوب از طرف ديگر به مورد اجرا گذاشته مي شود. اجراي بودجه، شامل تحقق ارقام پيش بيني شده در بودجه مصوب و به عبارتي ديگر، وصول درآمدها و پرداخت هزينه ها براي نيل به مقاصد و اهداف معين طبق قوانين و مقررات مربوط است. در مرحله اجرا، بودجه خود داراي مراحل فرعي ديگري است. به اين ترتيب كه پس از ابلاغ بودجه، دستگاه هاي دولتي موظفند براي مصرف اعتبارات مصوب، موافقت نامه اي تنظيم و با سازمان مديريت و برنامه ريزي مبادله كنند. 4- نظارت بر بودجه: از جهت صحت عمليات اجرايي و انطباق آن با هدف ها و برنامه ها نقش مهمي دارد، چون بودجه ماموريتي است كه از طرف قوه مقننه به دولت محول شده است. بايد به نحوي از درستي انجام اين ماموريت آگاهي يابد. نظارتي كه مجلس در آغاز توسط ديوان محاسبات به طور غيرمستقيم و سپس با رسيدگي به گزارش تفريغ بودجه به صورت مستقيم انجام مي دهد در پي اين منظور است كه روي هم نظارت قضايي و نظارت پارلماني را پديد مي آورد.از طرف ديگر دستگاه دولت نيز به سبب وسعت فراواني كه دارد بايد اطمينان يابد كه آن چه در درونش و توسط اعضايش صورت مي پذيرد در جهت هدف هاي برنامه است. اين احتياج نيز لزوم نظارت اداري و عملياتي را كه دولت خودش بر خودش و بر كاركنانش به عهده دارد، مطرح مي سازد.
بررسي و آسيب شناسي نظام بودجه ريزي عملياتي
نظام بودجه ريزي عملياتي نوعي نظام بودجه ريزي است كه مبتني بر بررسي و پي گيري عملكرد دستگاه ها و ارائه بودجه و تخصيص اعتبارات بر اساس پيشرفت عملكرد پروژه هاست. ضرورت بودجه ريزي عملياتي با توجه به كسري بودجه مزمني كه همواره در بودجه هاي سالانه كشور ديده شده ضروري است. در آستانه بررسي لايحه بودجه ٨٨ در مجلس بودجه ريزي عملياتي را مورد بررسي قرار مي دهيم.
نظام بودجه ريزي
بودجه ريزي را فرآيند تخصيص منابع محدود به نيازهاي نامحدود مي نامند. بودجه، هدف ها و راهبردها را به صورت عبارت هاي مالي در مي آورد و راه اجراي برنامه و كنترل پيشرفت آن ها را نشان مي دهد.
از آن جا كه حجم دخالت دولت در اقتصاد ايران بيش از كشورهاي توسعه يافته و اغلب كشورهاي در حال توسعه است بنابراين اهميت بودجه ريزي نيز در مقايسه با اين كشورها دو چندان است.
بر اساس همين جايگاه مهم، بسياري از صاحب نظران اقتصادي كشور معتقدند درمان بيماري اقتصاد ايران از جمله تورم، بيكاري، كاهش بهره وري و رشد پايين اقتصادي را، بايد در سند بودجه يافت. امروز مسائل مربوط به تنظيم بودجه فقط در دخل و خرج دولت و حساب پس دهي قوه مجريه به قوه مقننه خلاصه نمي شود هر چند در گذشته يكي از مهمترين موضوع ها در ارتباط با بودجه پاسخ گويي دولت در كل و همچنين در داخل خود قوه مجريه بود.
سند بودجه و نظام بودجه ريزي مهمترين عاملي است كه اطلاعات لازم را براي اعمال حاكميت در اختيار قوه مجريه قرار مي دهد.
مشكلات بودجه ريزي در ايران:
به طور كلي مسائل و مشكلات مطرح شده در اين قسمت را مي توان به ٢ دسته مسائل و مشكلات ساختاري و مسائل و مشكلات اجرايي و تكنيكي به شرح ذيل طبقه بندي كرد:
الف) مسائل و مشكلات ساختاري:
١ - اتكاي اصلي بودجه كشور به درآمد حاصل از فروش نفت و گازي كه از يك سو يك نوع دارايي نقصان پذير است و از سوي ديگر سرمايه ملي كشور تلقي مي شود، يكي از مشكلات اصلي آن است. مگر اين كه اين دارايي به انواع ديگر دارايي ها و از نوع سرمايه اي و مولد تبديل و امكان توليد و بهره برداري از آن ها در آينده فراهم شود.
٢ - پايين بودن سهم ماليات ها در درآمدهاي بودجه عمومي دولت.
بخشي از دلايل پايين بودن سهم ماليات در درآمدهاي عمومي دولت به شرح زير بيان مي شود:
الف- نبود فرهنگ مالياتي و روحيه تعاون و همكاري بين گيرندگان ماليات و موديان و بي توجهي به ايجاد فرهنگ مشاركت و تعاون در امر توسعه ملي.
ب- ناكارآيي نظام مالياتي موجب مي شود كه فرار مالياتي به آساني صورت بگيرد و در نهايت فشارهاي اقتصادي به اقشار آسيب پذير و كساني كه داراي درآمدهاي ثابت هستند تحميل شود و بي عدالتي اجتماعي را دامن زند.
ج - افزايش هزينه هاي جاري نسبت به هزينه هاي سرمايه اي در بودجه هاي دولت.
بودجه كشور در چند سال اخير در راستاي افزايش هزينه هاي جاري و كاهش سهم هزينه هاي عمراني بوده است كه اين ساختار بودجه و سياست گذاري هاي اقتصادي، كارآيي بودجه دولت را كاهش مي دهد.
ب) مسائل و مشكلات اجرايي:
١ - فرآيند تهيه، تصويب و اجراي بودجه فاقد جامعيت اطلاعاتي و شفافيت تصميم هاي اجرايي است.
٢ - مراحل مختلف بودجه ريزي از جمله تبصره نويسي، تحصيل درآمدها و ايجاد تعهدات مالي داراي كاستي هاي قانوني از نظر شكلي و ماهيتي است.
٣ - طبقه بندي هزينه ها، موافقتنامه ها، تخصيص اعتبارات و مديريت اجرايي بر مبناي متقن و تعريف شده اي استوار نيست.
٤ - از مسئوليت هاي درون مديريت دولت و در بين قواي سه گانه مرزبندي هاي قطعي و تعريف شده اي وجود ندارد.
٥ - نظام نظارتي براي پاسخ گويي به مسئوليت هاي محاسباتي مديران، نظارت در مراحل قبل، حين و پس از اجرا و نيز سازمان دهي نظارت بر عمليات اجرايي برنامه هاي توسعه فاقد كارآيي است.
مفهوم بودجه ريزي عملياتي:
بودجه ريزي عملياتي عبارت است از برنامه سالانه به همراه بودجه سالانه كه رابطه ميان ميزان وجوه تخصيص يافته به هر برنامه و نتايج به دست آمده از آن برنامه را نشان مي دهد.
در بودجه ريزي عملياتي منابع براساس اولويت امور و نتايج قابل اندازه گيري تخصيص داده مي شوند، يك بودجه عملياتي علاوه بر تخصيص هزينه هاي فعاليت، همه فعاليت هاي موردنياز براي پشتيباني يك برنامه را تعريف و تعيين مي كند. بودجه بر مبناي عملكرد عوامل صرفه جويي و اثربخشي را به ابعاد سنتي بودجه ريزي اضافه مي كند و بين كارآيي و اثربخشي تمايز قائل مي شود. در اين روش از بودجه ريزي طبقه بندي عمليات به نحوي است كه هدف ها شفاف تر بيان مي شود ارزيابي بودجه آسانتر است و در روش هزينه يابي آن ارتباط بين داده و ستانده مورد توجه قرار مي گيرد. مهمترين هدف نظام بودجه ريزي عملياتي، اصلاح نظام مديريت بخش عمومي و افزايش اثربخشي مخارج اين بخش است.
اهداف بودجه عملياتي:
١ - ايجاد ارتباط بين بودجه و نتايج عملكرد برنامه.
٢ - تمركز فرآيند تصميم گيري روي مهم ترين مسائل و چالش هايي كه دستگاه با آن روبروست.
٣ - ارائه اطلاعات قابل سنجش براي قواي مجريه، مقننه و قضاييه.
٤ - ارائه مبنايي براي پاسخ گويي بيشتر در قبال استفاده از منابع كشور.
مزاياي بودجه ريزي عملياتي:
1 - افزايش كارآيي و اثربخشي عملكرد دولت و سازمان ها از طريق تمركز منابع براي ضروري ترين و مهم ترين نتايج.
2 - اصلاح و بهبود تصميم گيري در مورد موثرترين راه براي استفاده از منابع محدود كشور.
3 - مسئوليت پذيرساختن مديران در قبال تصميم هايي كه روي نتايج بودجه تاثير مي گذارد.
مشكلات پياده سازي بودجه ريزي عملياتي در سازمان هاي دولتي:
با توجه به نتايج مطالعات و مصاحبه با متخصصان در امر بودجه ريزي و خبرگان سازمان هاي دولتي، مشخص مي شود كه بودجه ريزي عملياتي به عنوان يكي از مهمترين ابزار كارآمدي مديران در پاسخ گويي و اثربخشي تصميم گيري ها و كنترل است.
پرورش مديران كارآمد و لايق نقش بسيار اساسي در فرآيند بودجه ريزي عملياتي ايفا مي كند.
در اين شيوه افزايش اختيارات مديران دستگاه هاي اجرايي و ايجاد بستر عملياتي مطمئن و عاري از ريسك و ظرفيت سازي مديريتي، متغيرهاي كليدي محسوب مي شوند.
اقدامات لازم براي تحقق بودجه ريزي عملياتي:
١ - هدف گذاري كمي و قابل سنجش در راستاي تحقق اهداف آرماني (چشم انداز بلند مدت)
٢ - تعيين شيوه هاي گوناگون براي رسيدن به اهداف.
٣ - اولويت بندي اهداف.
٤ - احصاء، طبقه بندي و تعريف برنامه ها و فعاليت هاي واحدهاي سازماني در قالب اهداف استراتژيك و ماموريت هاي سازماني.
٥ - تعيين قيمت تمام شده برنامه ها و فعاليت ها متناسب با كيفيت و محل جغرافيايي انجام فعاليت با استفاده از شيوه هاي مربوط.
٦ - تنظيم لايحه بودجه با رويكرد هدفمند و عملياتي براساس تعيين برنامه ها، كميت ها و قيمت تمام شده خدمات.
٧ - توزيع منابع در چارچوب ارقام مذكور در قوانين بودجه بين كوچك ترين واحدهاي سازماني كه انجام دهنده برنامه ها و فعاليت هاست، مناسب با كميت و كيفيت محل جغرافيايي انجام فعاليت.
٨ - اعطاي اختيارات لازم به مديران مجري براي تدوين فرآيندها و انجام اصلاحات اداري، مالي و استخدامي به منظور تحقق اهداف تعيين شده و متناسب با قيمت تعيين شده.
٩ - تخصيص منابع متناسب با ميزان تحقق اهداف تعيين شده در تفاهم نامه.
١٠ - دريافت گزارش هاي عملكردي و انطباق با اهداف آرماني و استراتژيك و اتخاذ تصميم براي تنظيم برنامه هاي بعدي.
چارچوب و چشم انداز بودجه عملياتي در ايران: زمينه ها
1- تصويب بند «ر» تبصره (١) قانون بودجه سال هاي ١٣٨٢ و ١٣٨٣ .
2- تصويب مواد ١٣٨، ١٤١ و ١٤٤ قانون برنامه چهارم در خصوص احصاي فعاليت ها و خدمات دستگاه ها و تعيين قيمت تمام شده و اصلاح ساختار مديريت نيروي انساني.
3- تصويب قانون مديريت خدمات كشوري (مصوب ١٣٨٦).
4- تصويب قانون اصلاح موادي از قانون برنامه چهارم توسعه و اجراي سياست هاي كلي اصل ٤٤
چالش ها
1- فقدان تلقي واحد از مفهوم بودجه عملياتي در سطح سازمان ها و سطح كلان كشور.
2- نبود متولي قدرتمند.
3- وجود قوانين متعدد و احيانا متناقض.
4- تعريف نشدن و تفكيك نكردن وظايف حاكميتي و تشريح ساير وظايف (وظيفه ارشادي).
5- توجه نكردن به تحقق مقدمات اجراي قانون مديريت خدمات كشوري
(٥٤ آيين نامه پيش بيني شده).
نتيجه اینکه:
بسياري از كشورهاي توسعه يافته و درحال توسعه در تلاشند نظام بودجه ريزي خود را در يك فرآيند بهبود يا تغيير، به نظامي عملكرد محور يا عملياتي كه در آن ارتباط بين اعتبارات بودجه اي و عملكرد دستگاه هاي اجرايي شفاف و مفهوم است، نزديك تر سازند و از اين طريق اطلاعاتي معتبر و قابل اطمينان براي تصميم هاي بودجه اي دولت و مجلس فراهم آورند.
بودجه بندي بر مبناي عملكرد با الزام دستگاه هاي اجرايي به تمركز بر نتايج برنامه ها باعث بهبود اثربخشي، كارايي و پاسخ گويي برنامه هاي دولت مي شود.
سيستم بودجه ريزي عملياتي از طريق استفاده از مديريت كيفيت جامع و كاهش هزينه ها و همچنين افزايش رضايت مصرف كنندگان باعث بهبود عملكرد دولت و در واقع منجر به بهره برداري اثربخش تر از منابع سازمان خواهد شد و مديران مي توانند از منابع موجود در راستاي دستيابي به هدف هاي مورد انتظار تبيين شده در بودجه به طور اثربخش تري بهره برداري كنند.
هدف اصلي از استقرار سيستم بودجه ريزي عملياتي، بهبود مسئوليت پاسخ گويي برنامه اي در برابر فرآيند بودجه و تخصيص آن است. بودجه ريزي عملياتي، ابزار ارزشمندي براي ايجاد درك بنيادي و اساسي از تلفيق ميان منابع به كار گرفته شده و عملكرد ايجاد شده است. در نتيجه مسئولان برنامه ها، فرصتي براي بررسي اثر متقابل دروني ميان منابع و نتايج مورد انتظار خواهند داشت و اين تجربه به شكل مطلوبي، مديريت كلي برنامه ها را بهبود مي بخشد.
قانون بودجه در ایران:
قانون بودجه، مهمترین قانون کوتاه مدت برای هر کشور محسوب می شود که در کشور ما به دلیل نقش پررنگ دولت در اقتصاد اهمیتی مضاعف پیدا می کند. سیر شکل گیری قانون نیز از تهیه لایحه توسط دولت در طی یک فرایند نسبتاً طولانی (به لحاظ تعداد دستگاههای مشارکت کننده در آن) آغاز و به تصویب در مجلس و تأیید شورای نگهبان ختم می شود. بودجه در طی سالهای 1384 به بعد مسأله سازترین متغیر اقتصادی کشور بوده است.
رشدهای کم نظیر در تاریخ بودجه ریزی کشور طی سالهای 84 و 85 با تکیه بر منابع پایه پولی (Money Financing) که متعاقب آن رشد حجم نقدینگی از مرز هشدار و خطر عبور کرد از یکسو و انحلال سازمان متولی بودجه ریزی از سوی دیگر از مهمترین تحولات صورت گرفته در زمینه بودجه و اقتصاد طی سالهای اخیر بوده که اینک ما حصل آن در شتاب جدید نرخ تورم ظاهر شده است.
بودجه علاوه بر اهمیت اقتصادی که برای هر کشور دارد، سیاسی ترین قانون اقتصادی نیز تلقی می شود. در کشورهای پیشرفته، احزاب منافع گروههای اجتماعی مشخصی را نمایندگی می کنند و در نتیجه رقابتهای سیاسی در انتخابات، اثر تعیین کنندگی خود را در بودجه های سالانه منعکس می سازد. مطالعات تجربی زیادی در مورد رفتار بودجه های سالانه در زمانهای قبل و بعد از انتخابات در کشورهای در حال توسعه و پیشرفته صورت گرفته که همگی مؤید این واقعیت اند که به ویژه در کشورهای در حال توسعه، دولتها از ابزار بودجه برای انتخاب مجدد بیشترین استفاده را می کنند. این واقعیت خود را هم در حجم و هم در ترکیب بودجه نمایان می سازد. بخشهایی از بودجه که اثرگذاری انتخاباتی بیشتری دارند توسعه و بخشهایی دیگر با محدودیت مواجه می شوند.
حال با این مقدمه، به تحلیل اقتصاد سیاسی بودجه 87 می پردازیم. مطلبی که در این جا به اختصار مورد اشاره قرار خواهد گرفت خطری است که بلحاظ تعارض شرایط اقتصاد کلان کشور با انگیزه های اقتصاد سیاسی تصمیم گیرندگان، اقتصاد کشور را تهدید می کند.
بازیگران اصلی بودجه را دولت و مجلس تشکیل می دهند و مردم در رأس سوم این مثلث قرار دارند که تنها تأثیر پذیر از شیوه رفتاری این دو بازیگرند. دولت بودجه 87 را به عنوان آخرین بودجه قبل از انتخابات ریاست جمهوری سال 88 در پیش رو دارد. البته هر چند بودجه سال 88 در سال آینده تهیه و تصویب خواهد شد، اما با توجه به برگزاری انتخابات ریاست جمهوری در خرداد سال 88، بودجه سال آینده از یکسو ملاک دفاع دولت از سیاستهای خود و از سوی دیگر مهمترین سند مخالفین و رقبا در نقد عملکرد آن خواهد بود. نگارنده در سال 83 و در آستانه تبلیغات انتخاباتی ریاست جمهوری به نامزدهای انتخاباتی توصیه کرد که از بودجه برای انتخابات وعده ندهند چرا که تشدید کسری بودجه به ویژه در شرایط افزایش فشارهای بین المللی بر کشور شرایط دشواری را ایجاد خواهد کرد. متأسفانه این اتفاق با شدت زیاد رخ داد و کاهش فریبنده نرخ تورم علیرغم رشد 40 درصدی نقدینگی در سال گذشته، این شبهه را بوجود آورد که نقدینگی عامل تورم نیست.
به هر حال تغییر رویه بودجه ریزی سال 87 و حرکت آن به سمت اجمال و کسب اختیارات بیشتر برای دولت علامت خوبی برای انضباط مالی و کنترل رشد نقدینگی در سال آینده نیست. بخصوص اگر توجیه رئیس جمهور محترم برای رشد نقدینگی در مواردی مانند نقش بانکها در چاپ چک پول و تأثیر آن بر تورم در نظام کارشناسی دولت واقعاً جدی گرفته شده و اینگونه تصور شده باشد که عامل رشد نقدینگی نه رشد بودجه بلکه چاپ چک پول توسط بانکها بوده، این امکان وجود دارد که غفلت نسبت به آثار زیانبار تأمین پولی هزینههای دولت تداوم پیدا کند و انگیزههای انتخاباتی در تعارض با رفتار عقلایی تخصیص منابع مالی قرار گیرد.
اما بازیگر دیگر این داستان مجلس است که اتفاقاً آنهم در بررسی و تصویب بودجه با دو ویژگی مهم انتخاباتی مواجه است. ویژگی اول آنست که بررسی و تصویب بودجه 87 در مجلس در فضای انتخاباتی مجلس هشتم صورت میگیرد و بطور طبیعی نمیتوان تأثیر این فضا بر ارقام بودجه سال آینده را نادیده گرفت. در مجالس ما همواره بعد محلی بر بعد ملی غلبه داشته و از آنجا که بخش اصلی منابع بودجه را درآمدهای نفتی و نه مالیات تشکیل میدهد نمایندگان مناطق مختلف با یکدیگر در هزینهکردن بیشتر درآمدهای نفتی در حوزههای انتخابیه در رقابت بودهاند. لذا توقع اینکه نمایندگان در تبلیغات انتخاباتی در حوزههای انتخابیه پیامآور انقباض در بودجه بمنظور کنترل تورم باشند واقع بینانه بنظر نمیرسد. ویژگی دوم آنست که مجلس هفتم آخرین بودجه خود را تصویب میکند.
این مجلس کاملاً هماهنگ با دولت از متمم انبساطی استثنایی بودجه سال 84 تا قانون بودجه سالهای 85 و 86 و نیز در سایر موارد، تقریباً هر آنچه را که دولت خواسته به تصویب رسانیده و علاوه بر آن با تصویب طرحهایی از قبیل تثبیت قیمتها با این استدلال اشتباه که منجر به حل مشکل تورم خواهد شد از طریق تشدید عدم تعادل بودجه به رشد نقدینگی و شکلگیری تورم دامن زد. کارنامه مجلس با وارد شدن آخرین نمره مربوط به بودجه 87 کامل خواهد شد.
در مجموع با توجه به رشد بسیار بالای حجم نقدینگی طی سالهای اخیر، کند شدن نرخ رشد تولید ناخالص داخلی و نیز کاهش حجم حقیقی واردات بدلیل افزایش قابل توجه هزینه واردات ناشی از مشکلات بینالمللی، شرایط تورمی میتواند تکرار وضعیت سالهای 1373 و 1374 را در پی داشته باشد و تنها راه جلوگیری از این شرایط اعمال سختگیری شدید در افزایش پایه پولی ناشی از فعالیتهای بودجهای است. لکن فضای انتخاباتی حاکم بر باقیمانده سال جاری و سال آینده به هیچوجه با این سختگیری همساز نیست. زیرا هیچ یک از دو طرف تصمیمگیرنده در مورد بودجه (دولت و مجلس) انگیزهای برای اعمال این محدودیت ندارند. شاید تنها راه مداخله مراجع سطوح بالاتر در کنترل رشد نقدینگی باشد.
تحول در بودجهریزی
معاون راهبردی ریاست جمهوری که مسوولیت تنظیم بودجه را بر عهده داردقصد دارد تا سند بودجه کاملا متفاوتی رابه مجلس عرضه کند،بر اساس روال جدید قرار است که سند بودجه صرفا یک ماده وچندین جدول کلی داشته باشد، تبصرههای دائمی هم به شکلی مستقل به مجلس عرضه گردد و به تصویب برسد. پیشبینی میشود که این موضوع به یکی از چالشهای اساسی در نظام سیاستگذاری تبدیل گردد؛ چرا که دقیقا به حوزه اصلی قدرت، یعنی تخصیص منابع مرتبط میشود.
حساسیت مساله با توجه به اینکه این لایحه اولین بودجه پیشنهادی پس از انحلال سازمان مدیریت و برنامهریزی است، مضاعف میگردد. مخالفان انحلال مترصد آن خواهند بود که اشکالات لایحه بودجه را دلیلی بر غلط بودن آن تصمیم بدانند؛ لذا فضای قضاوت در مورد این مساله فضای چندان شفاف و روشنی نخواهد بود. اگر تا کنون مساله به درستی اطلاعرسانی شده و نگارنده نیز درک درستی پیدا کرده باشد، قرار است صرفا کلیات بودجه به مجلس عرضه گردد و جزئیات تخصیص بودجه در درون دولت انجام شود.
توجیه عمومی برای این کار هم این است که وقت مجلس صرف رسیدگی به جزئیات مسائل نگردد. این توجیه اگرچه میتواند برای افراد بیرون از عرصه سیاست و بیگانه با سازوکار مجلس ایران قابل قبول باشد اما واقعیت امر این است که یکی از مهمترین عرصههایی که بسیاری از نمایندگان قصد مداخله و اعمال نظر در آن را دارند، همین تخصیص بودجه است.
نمایندگان مجلس میخواهند از این فرصت که بودجه باید به تصویب مجلس رسد، حداکثر استفاده را بکنند و خواستههای منطقه خود را در سند بودجه که برنامه عملیاتی دولت است، منعکس کنند؛ لذا احتمالا با حساسیت بیمانندی نسبت به تقلیل نقش و قدرت خود واکنش نشان خواهند داد و میتوان حدس زد که مجلس به هیچ عنوان زیر بار تقلیل قدرت خود در این رابطه نرود. مهمترین جایی که نمایندگان مجلس میتوانند خواست خود را بر دولت تحمیل کنند، در روال تنظیم بودجه است؛ لذا به سادگی راضی به تغییر تعادل بازی نخواهند شد.
فارغ از این مساله سیاسی باید صورت مساله را به شکلی اقتصادی تحلیل کرد. فرض کنیم که سازمان مدیریت و برنامهریزی وجود دارد که عقل منفصل دولت و ملت است و بهتر از دیگر بخشها صلاح آنها را میداند؛ چرا که اولا جامع نگر است و ثانیا دلنگران عدم تعادلهای کلان خواهد بود. در مقابل نمایندگان مناطق مختلف قرار دارند که دغدغههای منطقهای برایشان اولویت دارد و حتی اگر بخواهند دغدغههای ملی را در اولویت قرار دهند، باز هم مقهور سیستم موجود خواهند بود؛ چرا که منطقه گرایی برخی از نمایندگان معادله بازی را به سمت منطقه گرایی سوق میدهد. با یک تمثیل میتوان مساله را تبیین کرد. در خیلی از اوقات در نبود پلیس و چراغهای راهنما، ترافیک گره میخورد. همه میدانند که اگر به نوبت و به ترتیب و با رعایت حق تقدم حرکت کنند برای همه آنها بهتر خواهد بود؛ اما در عمل هیچ کس چنین ملاحظهای را رعایت نمیکند؛ چرا که هرکس با خود میاندیشد که اگر او صبرکند، دیگری صبر نخواهد کرد؛ لذا منطق حاکم بر این بازی این است که هر کس سعی کند تا جای ممکن به جلو حرکت کند که در نتیجه ترافیک گره میخورد و سنگین میشود. مشابه همین مساله در تنظیم بودجه است. هر نماینده با خود میاندیشد که اگر مصلحت کشور را بر مصلحت کل منطقه اولویت دهد، دیگران چنین نخواهند کرد و آنها منتفع میشوند و او متضرر میگردد. لذا هر کس تلاش میکند تا جای ممکن طرحها و لوایحی را به نفع منطقه نمایندگی خود در لایحه بودجه بگنجاند. وقتی همه با هم چنین تلاشی را انجام دهند نتیجه طبیعی آن خواهد شد که هزینههای بودجه شدیدا افزایش مییابد، اما درآمدها چندان افزایش نخواهد یافت؛ بنابراین نمایندگان تخمینهای خوش بینانه از بودجه را در دستور کار قرار میدهند تا تعادل صوری بودجه را ایجاد کنند در حالیکه یک کسری بودجه پنهان وجود دارد.
یک راهحل که از گذشته نیز در برخی سطوح کارشناسی مطرح میشد این بود که حوزه دخالت مجلس در تنظیم بودجه کاهش یابد؛ به این معنی که مجلس صرفا در حد کلیات بودجه و ارقام کلان ارائه نظر کند و جزئیات کماکان در اختیار سازمان مدیریت و برنامهریزی باشد و در آنجا با دیدی کلان و با لحاظ کردن مصالح ملی در مورد جزئیات کار تصمیمگیری شود. ظاهرا شبیه این دیدگاه مقبول دولت قرار گرفته و مبنای تنظیم بودجه سال آتی قرار گرفته است. به نظر اصل این حرف صحیح است؛ اما اگر تخصیص بودجه در جزئیات بر اساس روالهای منطقی و کارشناسی نباشد، روال قبلی قابل دفاعتر خواهد بود. تایید پروژههای بزرگ از خلال دیدارهای استانی و با سرعت زیاد بدون کار کارشناسی مناسب آفتی است که میتواند با شدت بیشتر در این روال جدید مطرح گردد. در گذشته که لیست طرحهای عمرانی در بودجه هر سال مطرح میشد، دولت آزادی عمل زیادی برای تصویب و اجرای برخی طرحها برای خود قائل بود. حال اگر این حداقل قید و بندها برداشته شود، معلوم نیست که چگونه این کار صورت خواهد پذیرفت؟
دیدگاه دیگر این است که نهادی چون سازمان مدیریت و برنامهریزی سابق در مورد کلیات بودجه تصمیمگیری قطعی و نهایی را انجام دهد و جزئیات کار را به نمایندگان بسپارد. توجیه مساله این است که نمایندگان نشاندهنده اولویت سیاسی مردم هستند و آنها برای تعیین اولویت طرحها و پروژهها صلاحیت بیشتری دارند؛ چرا که به شکل ملموستری از جزئیات امور اطلاع دارند و نهادهای بزرگی چون برنامهریزان مرکزی فاقد چنین اطلاعاتی خواهند بود.
می توان له یا علیه هر کدام از این دیدگاهها نکاتی را مطرح کرد؛ اما در این مجال بهتر است که طرح مساله نموده و تفصیل مساله را به روزهای آتی و اظهارنظرهای متناقض در این رابطه واگذار کنیم.
برنامه هاي ميرحسين موسوي براي اصلاح نظام بودجه ريزي و مديريت مخارج بخش عمومي :
متن کامل اين برنامه بدين شرح است:
«در تمامي دولت ها بودجه تاثير بسيار مهم و تعيين کننده اي در اقتصاد کشور دارد. هرگونه بي نظمي و اتلاف منابع در بخش عمومي به انحراف منابع در کل اقتصاد منجر مي شود.
بسياري از عيوب نظام بودجه ريزي ايران از اواسط دهه 60 در سازمان برنامه و بودجه وقت مورد بحث قرار گرفت و کميته اي ويژه براي اصلاح نظام بودجه ريزي تشکيل گرديد که متاسفانه نتايج آن مورد بهره برداري قرار نگرفت. در سال هاي اخير نيز مطالعات گسترده اي در سازمان مديريت و برنامه ريزي و مرکز پژوهش هاي مجلس صورت گرفته و پيشنهادات مشخصي براي اصلاح نظام بودجه ريزي و بهبود مديريت هزينه عمومي تدوين شده است. با وجود اين، نه تنها وضعيت نظام بودجه ريزي در اين سال ها بهبود نيافته بلکه بر معايب آن افزوده شده است. علت ناکامي در اين امر اين است که اصلاح نظام بودجه ريزي پديده اي فني، اداري، سياسي و اقتصادي و داراي ابعاد مختلف و بسيار پيچيده و سخت است. اصلاح نظام بودجه ريزي معادل همان اصلاح نظام مديريت بخش عمومي کشور است، زيرا بودجه سند مالي و عملياتي است که رفتار دولت و شيوه مديريت آن را منعکس مي سازد و اصلاح نظام بودجه ريزي به معناي اصلاح مديريت بخش عمومي است.
نمونه هاي زير ضرورت اصلاح نظام بودجه ريزي و دشواري هاي آن را نشان مي دهد:
1- بودجه سرمايه اي (طرح هاي عمراني) شرکت هاي دولتي
در بخش نفت، حجم عظيمي از گازهاي مشترک توسط کشورهاي همسايه استخراج مي شود. برآوردها نشان مي دهد زيان حاصل از عدم اجراي طرح هاي عسلويه حداقل 13 ميليارد يورو در سال است. علاوه بر اين، روزانه 44 ميليون متر مکعب در کشور، گازهاي همراه و ميعانات گازي سوزانده مي شود که به معناي از دست رفتن 5 ميليون دلار ثروت در روز و تخريب شديد محيط زيست است. در پالايشگاه هاي کشور روزانه حدود 20 درصد نفت کوره بيش از حد نصاب جهاني توليد مي شود. با توجه به مصرف روزانه يک ميليون و 700 هزار بشکه نفت خام در پالايشگاه هاي کشور، اين ميزان از توليد نفت کوره به معناي از دست رفتن ثروتي معادل 300 هزار بشکه نفت خام در روز است. در بخش نيرو نيز اتلاف منابع گسترده اي وجود دارد. بررسي ها نشان مي دهد اتلاف برق در شبکه انتقال و توزيع 16 درصد بيشتر و راندمان نيروگاه هاي برق حداقل 15 درصد کمتر از استانداردهاي جهاني است. در شبکه آب شهري نيز 30 تا 40 درصد آب به هدر مي رود.
بدون اغراق جلوگيري از اتلاف اين ثروت عظيم زندگي مردم ايران را دگرگون مي سازد. با اين حال، از اين اتلاف عظيم منابع سخني به ميان نمي آيد و راهکاري براي حل آن انديشيده نمي شود.
عدم اولويت بندي در نظام بودجه ريزي شرکت هاي دولتي از عوامل بسيار مهم اتلاف منابع در کشور است. هر ساله مبالغ هنگفتي صرف سرمايه گذاري در شرکت هاي دولتي مي شود اما فقدان سازوکار مناسب براي اولويت بندي و اجراي بودجه شرکت هاي دولتي موجب تخصيص نادرست منابع مي شود. هيچ نهادي بر اولويت بندي و اجراي بودجه سرمايه اي شرکت هاي دولتي نظارت نمي کند و شرکت هاي دولتي و وزير مربوط راسا به تخصيص منابع در طرح هاي سرمايه اي مبادرت مي نمايند. مقايسه وضعيت مذکور با بودجه طرح هاي عمراني وزارتخانه ها اين مشکل را بهتر نمايان مي کند. هر چند به دليل فشارهاي سياسي و اعمال نفوذ مديريت ارشد و ضعف نظام کارشناسي، اولويت بندي مناسبي در طرح هاي عمراني صورت نمي گيرد، اما به هر حال دستگاه اجرايي طرح هاي خود را به مجلس و سازمان مديريت ارائه مي دهد و به نحوي آنها را توجيه مي کند. اما سرمايه گذاري شرکت هاي دولتي فاقد سازوکار است. اينکه نيروگاه تازه اي ساخته شود يا با استفاده از روش هاي
بهينه سازي انرژي از اتلاف منابع جلوگيري شود، مساله اي است که به وزارت نيرو و شرکت هاي تابعه آن مربوط مي شود و چون در ساخت نيروگاه جديد حلاوتي است که در صرفه جويي نيست، مساله اتلاف منابع در نيروگاه ها و شبکه انتقال و توزيع اصلا به مساله اي عمومي تبديل نمي شود (اتلاف منابع در ايران منحصر به چراغ اضافي يا شير آب خانه هاست!). در مورد مخازن مشترک و جلوگيري از اتلاف منابع در پالايشگاه ها و همچنين گازها و ميعانات همراه نيز کم و بيش با اين مساله روبرو هستيم. هر چند عدم اولويت بندي تنها مشکل موجود نيست، اما تاثير مستقيم و موثر دارد. در سال 1388 کل اعتبار عمراني وزارتخانه ها حدود 26 هزار ميليارد تومان و بودجه سرمايه اي شرکت هاي دولتي 615 هزار ميليارد تومان (بيش از 60 ميليارد دلار) است. اين بودجه هنگفت توسط هيچ نهاد بيروني، اولويت بندي و نظارت نمي شود. تدوين يک قانون براي چگونگي شروع و ساخت و بهره برداري از طرح هاي بزرگ شرکت هاي دولتي و همچنين ايجاد بانک اطلاعاتي در مورد آنها اقدامي ضروري براي جلوگيري از اتلاف منابع و اصلاح نظام بودجه ريزي است.
2- رديف هاي متفرقه
سالانه به طور ميانگين حدود يک سوم از اعتبارات بودجه عمراني بدون برنامه و بدون مشخص بودن دستگاه مجري هزينه مي شود. اين اعتبارات تحت عنوان رديف هاي متفرقه عمراني در بودجه آورده مي شوند و مصداق کامل بي برنامگي در استفاده از منابع عمومي است. اين دسته از طرح هاي عمراني نه دستگاه اجرايي مشخصي دارند، نه معلوم است که چه سالي شروع شده اند و کي خاتمه خواهند يافت و نه حجم منابع مورد نياز براي خاتمه آنها معلوم است. در نتيجه تعريف شاخص هاي ارزيابي و نظارت براي آنها بسيار سخت تر از ساير رديف هاي اعتباري است.
رديف هاي متفرقه جاري نيز وضع اسفناکي دارند. به انبوهي از اشخاص حقوقي که در هيچ قانوني به رسميت شناخته نشده اند، بودجه داده مي شود بي آنکه معلوم باشد در مسير انجام کداميک از وظايف دولت گام بر مي دارند. طبق لايحه بودجه 1388، بيش از 100 ميليارد تومان بين 56 عنوان توزيع شده است که کارکرد برخي از آنها روشن نيست. از ميان برداشتن اين رديف ها با مقاومت شديد اين اشخاص و حاميان آنها روبرو خواهد شد. اما جلوگيري از اتلاف منابع عمومي نيازمند ساماندهي به رديف هاي متفرقه است.
3- دارايي هاي دولت
گسترش ساختمان هاي دولتي و حکومتي يکي از مصاديق بارز اتلاف منابع در کشور است. دولت هزينه هاي سنگيني صرف تاسيس و نگهداري اين ساختمان ها مي کند. حال توجه اين است که هيچ اطلاعاتي در مورد تعداد و مساحت اين ساختمان ها در دست نيست و دولت نمي داند سالانه چقدر بايد براي تعمير و نگهداري اين ساختمان ها هزينه کند. شرکت هاي دولتي يکي از عوامل اثر گسترش ساختمان هاي دولتي اند. اين شرکت ها براي احداث ساختمان هاي جديد نياز به هيچ مجوزي ندارند و جالب تر اين که احداث اين ساختمان ها از محل طرح هاي عمراني صورت مي گيرد و به عنوان عملکرد مثبت شرکت هاي دولتي معرفي مي شود. در برخي از کشورها، دولت در هنگام تهيه بودجه تراز دارايي هاي خود را ارائه مي دهد که يکي از اقلام آن ساختمان هاي دولتي است. اگر تهيه تراز دارايي ها در ايران در حال حاضر ممکن نباشد، شناسايي اقلامي مانند ساختمان هاي دولتي و هزينه هاي نگهداري از آنها براي جلوگيري از اتلاف منابع در ايران ضروري است. مديريت هزينه هاي عمومي نيازمند حرکت به سوي تهيه تراز دارايي هاي دولت در ايران است.
4- درآمدهايي که به خزانه واريز نمي شود
نمايندگان مجلس در سه سال گذشته عليه واردات بنزين توسط دولت و بدون اخذ مجوز لازم از مجلس بارها اعتراض کردند. مساله اي که کمتر مورد بحث قرار گرفته است، نحوه تامين منابع مالي براي اين واردات چند ميليارد دلاري است. شرکت ملي نفت، منابع عظيمي در اختيار دارد که خزانه داري از آن مطلع نيست و زير نظر مستقيم وزير نفت و رئيس جمهور هزينه مي شود. درآمدهاي شرکت ملي نفت از صادرات نفت کوره از اين قبيل است. روزانه يک ميليون و هفتصد هزار بشکه در پالايشگاه هاي کشور مصرف مي شود که حدود 35 درصد آن نفت کوره است. بخش اعظم اين نفت کوره صادر و به عنوان درآمد شرکت ملي نفت منظور مي شود. قيمت نفت کوره حدود 80 درصد قيمت نفت خام است. تمام اين درآمد به خزانه واريز
نمي شود و در حساب ديگري نگهداري مي گردد.
اصلاح نظام بودجه ريزي نيازمند شفاف شدن محدوده درآمدهاي عمومي است. همه شرکت ها و موسسات وابسته به دولت بايد درآمدهاي خود را اعلام کنند. شرکت هاي دولتي در برابر اين شفافيت مقاومت مي کنند و اين مقاومت يکي از موانع اصلاح نظام بودجه ريزي است.
5- طرح هاي عمراني در بودجه عمومي دولت
طرح هاي عمراني نيمه تمام، قصه پرغصه اقتصاد ايران است. برآورد مي شود سرمايه راکد در طرح هاي عمراني به 497 هزار ميليارد ريال مي رسد. در طول دوره 87-1376 به طور متوسط بودجه تخصيص يافته تنها 74 درصد از اعتبارات مصوب مجلس است که بيانگر بي نظمي مالي در بودجه کشور است. در طول سال هاي 1381 الي 1387 ، حدود 1312 طرح ملي از برنامه زمان بندي عقب افتاده اند که اين عدم پايبندي به برنامه هاي زماني در طول اين سال ها حدود 79735 ميليارد ريال به هزينه هاي دولت اضافه کرده است. اين ميزان هزينه، معادل کل اعتبارات عمراني سال مالي 1384 و 43درصد از اعتبارات سال مالي 1387 است. براساس گزارش هاي نظارتي سازمان مديريت و برنامه ريزي منحل شده، علت تاخير طرح هاي عمراني به دو عامل اعتباري و فني اجرايي برمي گردد. سهم عامل اعتباري يعني عدم تخصيص به موقع بودجه 64 درصد و سهم عوامل فني اجرايي 36 درصد است.
اولويت بندي طرح هاي عمراني اقدامي ضروري براي جلوگيري از اتلاف منابع عمومي است. تعهد اخلاقي رييس جمهور، وزرا و نمايندگان مجلس تاثير مستقيم و فوق العاده اي در جلوگيري از اتلاف منابع عمومي دارد.
6- طرح هاي عمراني در بودجه عمومي دولت
در حال حاضر حجم آبهاي ذخيره شده در پشت سدهاي مخزني کشور 3/5 ميليارد متر مکعب است در حاليکه شبکه آبياري تنها براي 700 ميليون مترمکعب ساخته شده است. بدين ترتيب تنها قادر به استفاده از يک پنجم از ظرفيت سدهاي مخرني هستيم. به عبارت ديگر، چهار پنجم ظرفيت اين سدها بلااستفاده مانده است. تاسف انگيزتر اين که 120 سد مخزني ديگر در حال اجر است که 22 ميليارد مترمکعب آب در خود ذخيره خواهند کرد. سدهاي مخزني تنها براي آبياري اراضي کشاورزي مقرون به صرفه هستند و استفاده از آنها براي توليد برق به هيچ وجه اقتصادي نيست. طول عمر اين سدها در حدود 50 سال تخمين زده مي شود و عدم ساخت شبکه آبياري به معناي از بين رفتن بخشي از سرمايه هاي اين کشور است. سد کرخه بهترين و تاسف بارترين نمونه سد مخزني است که حجم عظيمي از منابع آبي را در خود جاي داده است و مقرر بود دشت خوزستان و ايلام را آبياري کند اما متاسفانه هنوز اين اقدام صورت نگرفته است.
عدم هماهنگي ميان وزارتخانه از عوامل اصلي اتلاف منابع در کشور است. بدون اين هماهنگي نمي توان از سرمايه هاي ملي بهره گرفت. به طور کلي طراحي نهاد مناسب براي هماهنگي ميان دستگاه هاي اجرايي از اقدامات اساسي در جهت مديريت بهينه هزينه هاي عمومي است.
متاسفانه بر اين سياهه دلخراش مي توان موارد ديگري افزود. نمونه هاي بي انضباطي هاي فوق در شاخص هاي کلي بودجه ريزي به خوبي انعکاس مي يابد به طور مثال:
بودجه عمومي کشور در طي يک دهه (1388 -1377 ) بيش از 10 برابر شده است. نرخ رشد بودجه بيش از نرخ تورم و ساير شاخص هاي اقتصادي مانند نرخ رشد توليد ناخالص داخلي بوده است. بدين ترتيب دولت براي تحقق اهداف جامعه، منابع بيشتري هزينه کرده است، اما تغيير محسوسي در ميزان و کيفيت خدمت دولت به شهروندان مشاهده نمي شود.
نسبت کسري بودجه غيرنفتي به توليد ناخالص داخلي از 12/1 درصد در سال 1387 به 24/9 در سال 1387 رسيده است. ناپايداري منابع عمومي و عدم امکان تداوم وضعيت کنوني به خوبي در اين شاخص آشکار است.
ميزان استفاده از درآمدهاي نفتي طي بودجه هاي سنواتي از حدود 16 ميليارد دلار در سال 1380 به بيش از 76 ميليارد دلار در سال 1387 رسيده است.
اصول حاکم بر اصلاح نظام بودجه ريزي
اصلاح نظام يافته بودجه ريزي ضرورت عاجل کشور و يکي از برنامه هاي اصلي دولت اميد است. رعايت اصول زير براي اصلاح نظام بودجه ريزي اجتناب ناپذير است:
اعتقاد به اين امر که اصلاح نظام بودجه ريزي از شروط توسعه در ايران است. توسعه و حل مشکلات اقتصادي بدون انضباط مالي در کشور ناممکن است. تاکيد بر کوچک سازي دولت نبايد موجب غفلت از ضرورت دولت منضبط، قانون گرا و برنامه پذير شود. اقتصاد مردمي بر دوش دولتي توسعه گرا (منضبط، قانون گرا و برنامه پذير) بنا مي شود.
اصلاح بودجه ريزي امري اجتماعي و سياسي بوده و اتلاف منابع عمومي و مقابله با آن بايد به مساله اي عمومي تبديل شود. گروه هاي ذي نفعي که از وضعيت موجود منتفع مي شوند در برابر اصلاح نظام بودجه ريزي مقاومت خواهند کرد. بدون پشتوانه مردم و مسوولان و مديران دلسوز کشور نمي توان با گروه هاي ذينفع مقابله و از اتلاف منابع جلوگيري کرد.
با توجه به اينکه اصلاح نظام بودجه ريزي کاري کاملا فني است، تقويت نظام کارشناسي براي ايجاد نظام بودجه اي و جلوگيري از اتلاف منابع اجتناب ناپذير است.
اصلاح نظام بودجه ريزي امري زمان بر، تدريجي و مستمر است. نمي توان در يک دوره چهار ساله همه مشکلات را حل کرد اما مي توان گام هاي موثري برداشت و تغيير ملموس در زندگي مردم ايجاد کرد. طرح اصلاح نظام بودجه ريزي که به معنای استفاده کارآمدتر از منابع عمومي است بايد به طور مستمر ادامه يابد.
اهداف اصلاح نظام بودجه ريزي:
- ايجاد بخش عمومي مولد، کارا و موثر;
- ايفاي مسئوليت دولت در ايجاد رشد، ثبات و بازتوزيع درآمدها;
- ارائه بودجه هاي ساليانه به گونه اي شفاف و جامع و بدون کسري به گونه اي که تمام منابع و مصارف بخش عمومي در کشور را شامل شود;
- فراهم کردن امکان دسترسي عموم مردم به عملکرد سازمان هاي اداري و مديريتي کشور.
برنامه ها و مسيرهاي اصلاح
1- شفاف کردن محدوده وظايف و مسووليت هاي دستگاه هاي دولتي و محدوده وظايف بخش عمومي در کشور
وضع کنوني:
برخي دستگاه هاي اجرايي حتي در سطح وزارتخانه ها هنوز قانون تاسيس يا اساسنامه اي که مبناي تشکيل آن باشد ندارند (اگر چه در قوانين و مقررات مختلف وظايف متعددي براي آنها پيش بيني شده است)! براساس گزارش مرکز پژوهش هاي مجلس شوراي اسلامي، وزارت امور خارجه، وزارت کار و امور اجتماعي، وزارت امور اقتصادي و دارايي، وزارت کشور از جمله دستگاه هايي هستند که فاقد قانون
تاسيس اند. اين مساله به گسترش غيرضروري و سليقه اي فعاليت هاي دولت منجر شده است.
عناويني مانند سازمان، مرکز، صندوق، بنگاه، بنياد، ستاد، شرکت، شورا، دفتر، دبيرخانه که در نظام مالي و اداري مالي ايران فراوانند و فعاليت آنها هزينه زيادي براي مردم در بر دارد، در قوانين و مقررات فاقد هرگونه تعريف قانوني اند!
مراجع تصويب کننده اساسنامه ها در کشور متعددند، از جمله کميسيون هاي مجلس، هيات وزيران، کميسيون هاي خاص هيات وزيران، شورايعالي انقلاب فرهنگي، شورايعالي اداري، شوراي گسترش آموزش عالي و ....;
وجود سازمان هاي مشابه و موازي، متداخل و مضاعف در زمينه هاي حاکميتي موجب افزايش هزينه ها و تضييع منابع شده است و در حال حاضر براي انجام بسياري از وظايف دولت سازمان هاي موازي و متعددي وجود دارد.
مسيرهاي اصلاح:
قوانين مربوط به شرح وظايف وزارتخانه ها و دستگاه هاي اجرايي (با همکاري مجلس شوراي اسلامي) اصلاح خواهند شد به گونه اي که در پايان عمر کاري دولت دهم تمام وزارتخانه ها داراي اساسنامه يا قانون تاسيس مدون باشند و تداخل وظايف در ميان دستگاه هاي اجرايي وابسته به وزارتخانه ها به حداقل ممکن کاهش يابد.
2- تغيير نقش نفت از موتور توسعه دولت به موتور رشد و توسعه کشور
بسياري از نابساماني هاي فوق ريشه در درآمدهاي نفتي دارد. براي اصلاح نظام مند مديريت هزينه هاي عمومي بايد رويکرد دولت به نفت تغيير يابد.
وضعيت کنوني:
در چهار دهه اخير با افزايش سهم منابع حاصل از نفت در درآمدهاي دولت و با اکتفا به اين منابع، دولت حضور خود را در جامعه گسترش داده و فراتر از ظرفيت و توان واقعي خود و مصالح بلندمدت کشور در جامعه و اقتصاد دخالت کرده است. دامنه استفاده از درآمدهاي نفتي در چند سال اخير به حدي افزايش يافته است که امنيت ملي کشور را تهديد مي کند.
در کشورهايي که منابع طبيعي مانند نفت ندارند ميزان سرمايه گذاري به ميزان پس انداز ملي وابسته است و ميزان سرمايه گذاري همراه با رشد بهره وري تعيين کننده ميزان رشد اقتصادي است. در کشور ما منابع حاصل از نفت موقعيت ممتازي را براي دستيابي به رشد اقتصادي و بهبود رفاه مردم فراهم کرده است اما دولت ها به جاي آنکه از اين منبع براي دستيابي به رشد و بهبود رفاه مردم استفاده کنند آن را در خدمت گسترش طرح هاي نادرست خود و پوشش دادن به ناکارآمدي در نحوه مديريت خود به کار گرفته اند.
مسيرهاي اصلاح:
- اصلاح قانون نفت و تهيه و تصويب اساسنامه شرکت ملي نفت ايران و شرکت هاي تابعه به گونه اي که شرايط اجراي کامل و دقيق اصل (45) قانون اساسي مبني بر مالکيت مردم بر منابع نفتي را فراهم سازد. در اين مسير، وظايف حاکميتي نيز از شرکت ملي نفت سلب مي گردد.
- مهار هزينه هاي دولت و کاهش سهم استفاده از منابع حاصل از نفت در منابع عمومي دولت سالانه به ميزان سه درصد نسبت ميانگين عملکرد چهار سال اخير.
3- به کارگيري شيوه هاي نوين بودجه ريزي از قبيل بودجه ريزي عملياتي
وضعيت کنوني:
شکل و ساختار کنوني بودجه کشور ابزار مناسبي براي سياست گذاري نيست. تمام تلاش نظام اداري کسب منابع بيشتر براي هزينه کردن است بدون آنکه معلوم شود نظام اداري وظايف قانوني را با چه کيفيت و چه قيمتي به مردم عرضه مي کند. همچنين به هنگام تهيه و تصويب و اجراي بودجه، در عمل توجهي به ويژگي هاي کلان بودجه و آثار اقتصادي و اجتماعي آن نمي شود و بودجه هاي ساليانه دربرگيرنده همه منابع و مصارف عمومي کشور نيز نيست.
ناسازگاري بين برنامه هاي توسعه و بودجه هاي سنواتي، حاکميت منافع دستگاهي، خلق درآمدهاي صوري براي جبران هزينه ها و ايجاد توازن صوري بودجه و نيز صرف بودجه براي پاسخگويي به مطالبات افراد و گروه هاي خاص، بيش برآوردي درآمدها و کم برآوردي هزينه ها، تصميمات ضمن اجراي بودجه و ... که موجب شده است در عمل پيش بيني هاي بودجه اي با عملکرد آن تفاوت فاحش داشته باشد و بودجه نتواند به يکي از عمده ترين وظايف خود که برقراري انضباط مالي در کشور است عمل نمايد.
اقتدار سازمان مديريت و برنامه ريزي کشور به دليل ملاحظات سياسي و غيرکارشناسي برخي افراد و نهادها در طول زمان تضعيف شد و به همين دليل منطق چانه زني در بودجه در طول چند دهه اخير به منطق مسلط در تخصيص منابع عمومي تبديل گرديد. انحلال سازمان مديريت و برنامه ريزي کشور نيز اين مشکل را تشديد کرده است.
معيارهاي مشخصي براي تفکيک فعاليت هاي ملي و استاني وجود ندارد و اين امر به همراه نبودن سازوکار روشن و عادلانه براي تخصيص منابع به استان هاي کشور موجب تداوم تفاوت هاي تبعيض آميز بين استان هاي کشور شده است. سفرهاي استاني نه تنها به حل موضوع کمکي نکرده است بلکه از طريق تشديد تمرکز در تصميم گيري (تصميم گيري هيات دولت به جاي شوراي برنامه ريزي و توسعه استان در تخصيص منابع) ظرفيت هاي تصميم گيري و مسئوليت پذيري در استان ها را کاهش مي دهد.
مسيرهاي اصلاح:
- تدوين و تصويب قانون جامعي براي بودجه ريزي در کشور به گونه اي که کارآيي و شفافيت بودجه به ويژه در شرکت هاي دولتي تامين گردد;
- تمهيد مقدمات لازم جهت استفاده از شيوه بودجه ريزي عملياتي در بخش هايي از وظايف دولت که نتايج عملکرد آنها قابل سنجش است و ايجاد و استفاده از استانداردهايي براي تخصيص منابع براي انجام ساير وظايف دولت;
- ايجاد نهادهاي لازم براي شناسايي اولويت هاي کشور در سطح شرکت هاي دولتي، ملي و منطقه اي و استاني و فراهم کردن ساز و کار لازم براي تخصيص منابع ملي به اولويت ها با هدف استفاده از همه ظرفيت هاي ملي و رفع تبعيض بين مناطق مختلف کشور.
سالها عمریست حسرت دل در سینه پرپر کشیدیم ،یا رب غافل از این جان لرزان ره به خاک دل کشیدیم